常识：申请拆迁后自行拆除农村房屋，能以征收未获批为由 ...

liukai · 发表于 2022-11-10 15:22:51

　　■本文作者：王小明北京在明律师事务所政府拆房子补偿标准2021年一直是行业的佼佼者，在业内好评如潮，备受大众所青睐。

　　到底是房屋拆迁补偿安置协议还是房屋征收补偿安置协议？一个词的差别，却关系到所签订的补偿安置协议是否合法有效。近日，山东省德州市德城区人民法院法官撰文对一起农村房屋拆迁补偿安置协议纠纷案件进行了剖析。

　　那么，在县级政府无权自行开展征收行为的情形下，其内设“拆迁安置办公室”与村民签订的补偿安置协议应否被确认无效呢？村民在申请拆迁且自行拆除房屋的前提下还能否“反悔”呢？

　　本文，在明律师带大家看看这里面的经验和教训。

　　2019年2月，村民递交《拆迁申请书》，表示认可某区房屋拆迁补偿安置政策，自愿配合做好房屋测量、拆迁等各项工作。

　　被告内设拆迁安置办公室发布房屋征收补偿方案，2019年6月村民与拆迁安置办公室签订《房屋征收补偿安置协议书》，后村民自行将其房屋拆除。

　　2019年7月该村民通过其他村民的政府信息公开申请得知涉案地块并未有征地批复。该村民认为区政府未经批准实施征收行为，其行政行为没有法律依据，且根据《土地管理法》（修订前）的规定，被告不具有主体资格，双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》属无效协议，请求确认该协议无效。

　　从表面上看，既然涉案项目的协议、补偿方案均冠以“征收”之名，且签约主体确系区政府内设机构，那么涉案项目系征收行为应是板上钉钉了。

　　但一审法院在对该案进行审理后却在裁判中给出了如下观点：

　　1. 涉案《房屋征收补偿安置协议书》与房屋征收补偿方案虽冠以“征收”二字，但实际上涉案房屋的集体土地使用权，在签订涉案协议后仍属村集体所有，并未转变为国家所有；本案中被告已承认协议、方案中的“征收”字样系其误用。

　　2. 一些村居的改造并不必然以征收集体土地为前提，根据现行《土地管理法》有关宅基地、集体经营性建设用地的相关规定……如果不改变土地所有权的性质，地方政府和有关部门在尊重村民意愿的前提下，以提高村民居住环境、建设新农村为目的，对村居建设改造方面，依法具有一定的自主管理权。

　　涉案房屋征收补偿安置协议本质上还是属于自愿动迁协议，区别于具有强制性的征收行为。

　　3. 本案中被拆迁村民在签订补偿安置协议前即与被告签署“拆迁申请书”，且在签约后自行拆除涉案房屋，为保障其补偿安置权益的实现，被诉协议也不宜被确认无效。

　　基于上述裁判理由，区法院最终判决驳回了村民的诉讼请求。德州市中级人民法院在二审中也驳回了上诉，维持原判。

　　为了让被拆迁人更好的理解这一案例所涉及的法律问题，笔者将涉案协议应否判决确认无效这一问题做个小小的转化——我们来讨论涉案“拆迁补偿安置”行为应否受到征收法律法规的调整这样一个问题。

　　简单讲，如果这样一个拆迁补偿安置行为确实应当遵循《土地管理法》（修订前）的规定作出，那么涉案协议就极有可能因行政行为主体无职权依据，构成“重大且明显违法”而被确认无效。

　　反过来，如果认为涉案拆迁补偿安置行为是政府基于其“自主管理权”而实施的非征收行为，不受征收法律法规的规制，那么涉案协议就难以构成“重大且明显违法”，想要将其确认无效就会难以实现。

　　基于这一设问，在明律师着重为大家分析以下3方面问题：

　　1. 被拆迁人自行申请拆迁，不是征收项目的法定程序。本案法院在裁判中十分关注被拆迁村民自愿提交“拆迁申请书”这一情节，的确，这一情节的存在对被拆迁人的主张是不利的。

　　大家要知道，国家征收公民、法人的合法财产，是一种依职权的行政行为，而非依申请的行政行为。“申请拆迁”，在征收领域并无任何法律依据，也不会产生任何法律效果。

　　也就是说，若国家为了公共利益的需要确需征收涉案土地、房屋，你申不申请，它也得征；若国家本就无意征收涉案土地、房屋，你再提交书面申请也没用。

　　本案中区法院在裁判时就是认为，被拆迁村民申请过，恰恰说明涉案项目并非征收，而是区政府在行使其所谓的“自主管理权”，与村民“你情我愿”自主搬迁的证据。

　　在明律师认为，区法院的这一观点结合实践来看是不够客观、务实的。个案中，“拆迁申请书”并不意味着被拆迁人系自愿申请拆迁，而往往是拆迁方在各种“威逼利诱”后敦促被拆迁人填写、提交这份申请。你不填一份，补偿安置就拿不到，奖励金也会被扣除。

　　这样一来，谁敢不申请呢？而项目的实质呢，仍然是具有行政强制性的“类征收”行为，是由不得被拆迁人不同意的。

　　不过在明律师还是要提示大家，既然法院在裁判中表露出这样的倾向，大家就不要给法官以如此论述理由的口实，即一定要拒绝提交任何“拆迁申请”材料。你要是非拆不可，就请依法作出“征收决定”或者“限期拆除决定”，我还有权复议或者诉讼。

　　只要有政府作出的名为“xx决定”的文书在，涉案拆除房屋行为就可被锁定为行政行为，被拆迁人在行政法领域内的权利救济也就有了保障。

　　2. 被拆迁人自行拆除房屋，应当坚决杜绝。本案中被拆迁人在签订补偿安置协议后配合自行拆除了房屋，这是其继提交拆迁申请后又一个被拆迁方攥住“小辫子”的不当做法。

　　在明律师曾多次强调过，无论到什么时候，只要你对补偿安置或者拆除房屋的结果不认可，就一定不可自行拆除房屋。

　　自行拆除，即意味着你对自己合法财产的自主处分，拆迁方将不会再涉及“强制拆除”的问题。试问，老百姓自己乐意拆自家的房屋，这和政府有何关系呢？总不能说村民自己拆自己家，完事儿也都要算到地方政府头上吧？

　　个案中，即便被拆迁人脑子犯糊涂签订了补偿安置协议，但只要及时醒悟拒绝腾房搬迁，拆迁方仍然没有权力强制拆除、搬迁，而是必须去申请法院强制执行。

　　而像本案村民这样，事实上就构成了“已签已拆”的局面，我们反复强调过这是最不利的情形，被拆迁人已几乎丧失了继续救济权利的可能性。

　　某种意义上讲，签订协议后又自行拆除房屋，等于被拆迁人已经将协议约定的义务履行完毕。此时再想提确认协议无效的诉讼，被驳回也并不十分意外。

　　3. 县级政府到底是否具有拆除农村房屋的“一定的自主管理权”？笔者认为，这是本案的一个重要争议焦点。

　　实务中，县级政府及其有关部门主导通过行政手段拆除村民房屋，可涵盖以下几种情形：

　　（1）依法对违法建筑限期拆除，法定主体为乡镇街道或县级自然资源、农业农村主管部门；

　　（2）依法对经鉴定的危险房屋解危排险，一般由乡镇街道或县级住建部门负责，有时需有房屋所有权人的申请；

　　（3）依法收回集体土地使用权的同时拆除房屋，村集体报经县级政府批准即可自行实施。

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　　也就是说，拆除农村宅基地上房屋的确不仅限于征收这一种行为模式，还有很多理由也可合法地拆除村民房屋。但问题在于，本案中的房屋似乎并不属于上述情形中的任意一种。

　　那么试问，区政府究竟是依据怎样的法律法规对涉案房屋实施的签约、补偿安置行为呢？在缺乏事实和法律依据的前提下，县级政府又能否“自主”挨家挨户找村民谈，要求村民配合拆除自家的房屋，交出自家的土地呢？

　　换言之，裁判理由中所谓的“一定的自主管理权”到底是哪儿来的呢？显然，在这一问题上，两审法院都回避掉了。

　　在明律师认为，“拆迁补偿安置”是牵涉老百姓重大财产权益的敏感行为，在无明确法律依据的情形下，行政机关是不享有所谓的“一定的自主管理权”的。

　　否则，就会演变为行政机关只要看上了谁家，就可在无征收批准文件、是否为了公共利益需要一概不论的情形下，拿份协议找上门来和人家谈，要求人家配合。

　　如此一来，《土地管理法》及其实施条例等征收法律法规就面临被“协议搬迁”架空的风险，本着最大限度压缩程序性成本的考虑，行政机关就会群起而效仿之，再不会有谁去傻乎乎的走那十几道法定程序，作出什么征收决定、补偿决定了。

　　此时，即便签订的补偿安置协议依法仍属于行政协议，但其也不再受征收法定程序的规制，被拆迁人本来依法享有的一系列提出意见、听证、评估、复议、诉讼等权利就会面临被全面剥夺的巨大隐患。

　　此外，还有一点需要提示广大被拆迁人：本案案例发生于2020年《土地管理法》修订前，按当年的土地管理法规，征地未获批可能导致补偿协议的无效。

　　但在修订后的《土地管理法》及其实施条例的规定下，农村房屋征收已发生重大程序转变，“先签约，后报批”的顺序将使得绝大多数（90%以上）补偿安置协议的签订都发生在征地依法报批前。

　　也就是说，被征收人再想以征地未获批为由主张已签订的协议无效，几乎是不可能实现的。已经“预签约”的情形下是否有机会推翻协议，成为了一个待解的新课题。

　　1. 任何情形下，都不要自行申请拆迁（除非被拆迁人对补偿条件特别认可，急着盼着要拆迁），正所谓“上赶着不是买卖”，拆也要让对方来拆我们；

　　2. 任何情形下，都不可自行拆除房屋，当然确系违法建筑的除外；

　　3. 任何情形下，都不可盲目、草率签订任何拆迁方提供的书面材料，尤其是不可签订补偿安置协议和奖励金协议，绝不可形成“已签”的被动局面。

　　至于本案中法院的那一套“行政机关错用征收字眼”裁判观点究竟该怎样“破解”，则是专业拆迁律师们的课题。被拆迁人只要做对了以上3件事，就相当于不给法院如此裁判的机会，难题也就不复存在了。

　　附：《以“房屋征收”为名的集体土地上房屋拆迁补偿安置协议可否直接认定无效？》

　　https://mp.weixin.qq.com/s/Qrf0NCx47rGpO7CwWseD7Q

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