了解：中国政府对灵活用工的疏导与规制

xubin · 发表于 2023-6-23 09:19:10

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　　从雇主角度来说，灵活用工代表了一种相对传统劳动关系而言综合服务成本更低、用工方式更灵活、使用起来更方便的一种用工方式。而对于雇员而言，灵活用工的劳动者也是灵活就业者，灵活用工的工作模式代表了工作时间、工作地点、工作方式等更具有弹性和灵活性，个人自主性较强，但无疑也可能带来安全性的缺乏。所以对于灵活用工来说，政府应该在一定程度上进行疏导与规制。从灵活用工的角度，政府对其规制主要为两方面内容：一是对该类灵活就业者的聘用制度的规范，二是对该类灵活用工的雇主责任的规制。

　　灵活就业作为一种多元化的就业形势，一直存在灵活性与安全性相矛盾的特点。一方面能够促进就业，另一方面又相对缺少相关劳动保障的规制。在改革开放后，我国对充分就业这一经济目标非常重视，因此在最初对灵活就业再促进就业率提升方面的作用较为重视，后期对其劳动保护也作出了详细的规定。但是在分享经济等新型的经济形态下，灵活就业也面临一定挑战。

　　中国灵活就业相关法律法规政策内容

　　第一阶段（1978-2008）：改革开放后以促进就业为导向的政府规制

　　我国自改革开放后进入了市场经济体系，劳动力市场也开始逐渐市场化。1981年，中共十ー届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”这是改革开放后最早关于灵活就业的表述。1980年，我国召开了全国劳动就业工作会议，提出了“三结合”方针，即在国家统一指导下实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。而自谋职业方针也在一定程度上鼓励劳动者在法律规定的范围内从事个体经营。此时还处在鼓励劳动者进行自廂阶段。

　　1992年的中共十四大提出了“…以公有制…“为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”的方针，从而肯定了非公有制经济的存在，也为后期灵活模式模式的兴起提供了可能。2003年（中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中是这样表述的：“在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。”这是首次对就业灵活性作出了具体的表述。

　　2003年，《劳动和社会保障部关于非全日制用工若干问题的意见》和劳动和社会保障部办公厅关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》两个文件，是对灵活就业的劳动关系进行的首次规范。其背景在于下岗再就业人员的增加导致灵活用工人员增加，急需该类文件进行权益保障。《劳动和社会保障部关于非全日制用工若干问题的意见》的内容主要是规范非全日制用工，增加了其灵活性，如规定从事非全日制工作的劳动者，可以与一个或一个以上用人单位建立劳动关系；在权益保障上，将最低工资标准和社会保险的原则纳入规制范围。2005年，国务院发布的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》中也有对灵活用工的规制内容。

　　上海作为中国发展市场经济的先锋阵地，最早承认并推动灵活用工的发展。上海市政府在（20世纪）90年代就提出了“国家宏观调控、个人自主择业、市场调节供求、社会提供服务”的就业方针。1930年10月上海市再就业领导小组办公室专门制定了《关于鼓励下岗入员从事非正规就业的若干试行意见），鼓励人们通过非正规劳动组织就业的形式实现再就业。

　　第二阶段（2008-2014）：以《劳动合同法》为代表的规范市场导向的政府规制

　　2008年、《劳动合同法》制定并施行，标志着政府对劳动市场的规制进入新阶段。该法的主要精神是加大对劳动者的权益保障力度，对企业加重了其违法成本：未签劳动合同的，用人单位须按月付双薪；关于试用期的新规定增加了劳动成本；将无固定期限合同的适用范围扩大；严格界定企业出资培训，并限制违约金适用范围；竞业禁止权责明晰；制定劳动规章制度不再是用人单位单方说了算；解除劳动合同的经济补偿范围扩大；违法赔偿成本增大。《劳动合同法》的实施在一定程度上规范了灵活用工市场的违法行为，保障了劳动者的权益。在这一阶段，随着经济发展，劳务派遣这一雇佣方式的规模逐步扩大。

　　我国劳务派遣开始于1979年，当时为了服务外企，成立了北京外企服务公司，采取劳务派遣形式。后来，陆续出现一些中介机构，市场较小，规范性差。到（20世纪）90年代后期，劳务派遣很大程度上为下岗职工再就业提供了工作岗位，缓解了就业压力。2008年《劳动合同法》实施以来劳务派遣用工规模迅速扩大。人力资源和社会保障部估算：2009年我国劳务派遣工总量为2700万人。而在《劳动合同法》实施前，这一数字为2000万人。2011年，中华全国总工会给出的数据为3700万人。国有企业事业单位、私人企业等大量采用这种灵活的用工方式，而当时的劳务派遣工主要是进城务工的农民工、城镇失业人员、学历较低人员等；分布产业比较广泛，尤其大量分布在电信行业中。

　　我国劳务派遣发展迅速的原因在于：一是《劳动合同法》对正式用工强调劳动合同的固定性。且我国《劳动合同法》规定：劳务派遣一般在临时性、轴助性或替代性的工作岗位上实施。但社会上对劳务派遣的“临时性、辅助性或替代性”的理解存在较大差异，客观上助推了劳务派遣行业的发展。而当时劳务派遣设定门低，无须人力资源和社会保障部门事前审批和事后备案，而企业为降低人工成本，扩大了使用劳务派遣工的范围。二是社会上大量存在灵活用工的需求，劳务派遣用工方式能够予以满足。如国有企业、事业单位等在用工编制和工资总额上有严格要求，因而劳务派遣成为补足劳动力的主要出路。同时，部分企业还存在大量临时性、季节性用工需要。

　　但是，随着规模扩大，劳务派遣行业也出现一些间题，如劳务派遣市场不规范，用人权与用工权分离；劳务派遣公司承担风险能力差，用工单位和劳务派遣公司都不愿承担劳动者的职业培训责任；劳务派遣员工的薪酬福利水平低、与正式员工同工不同酬，劳动权益缺少保障，维权困难。

　　第三阶段（2014年至今）：新经济形态下灵活用工的政府规制面临挑战

　　2014年3月1日，《劳务派遣暂行规定》开始实施，目的是解决劳务派遣工同工不同酬、同岗不同权、社保福利待遇低、没有职业培训、职业发展受限等问题，打击违反“三性”（临时性、辅助性、替代性）规定而滥用劳务派遣制度等违法行为。该规定明确，用工单位应向被派遣劳动者提供与工作岗位相关的福利待遇，不得歧视被派遣劳动者。包括2008年的《劳动合同法》在内，我国现阶段的法律法规对劳务派遣用工提出了以下四个方面的新要求：一是规定了劳务派遣用工的比例：用工单位可以使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%。2016年3月，超过这一比例的，应该全部转换完成。二是规范了劳务派遣用工的“三性”岗位：用工单位只能在“三性”（临时性、辅助性和替代性）岗位上使用被派遣劳动者、并增强了关于辅助性岗位规定的操作性（应当与工会或者职工代表平等协商确定），防止用工单位滥用劳务派遣工。三是明确了劳务派遣人员的权益保障。《劳务派遣暂行规定》在《劳动合同法》所规定“同工同酬”基础上、又增加了一些新的规定，比如，福利待遇方面，用工单位应当向被派遣劳动者提供与工作岗位相关的福利待遇：社会保险方面，劳务派遣单位开展跨地区派遣业务的，应当在用工单位所在地为被派遣劳动者参加社会保险。四是对劳务派遣机构提高准入门槛，申请经营劳务派遣业务的公司注册资本由原来的50万元，提高到不少于200万元，而且要有与开展业务相适应的固定经营场所和设施；并对劳务派遣机构的内部管理规章制度也提出了新要求。

　　这项规定对灵活用工的影响较大，直接减少了企业劳务派遣工所占比重。于是，业务外包、使用实习生、见习生等作为正式用工的转嫁或替代被企业广泛采用。

　　同时，由于互联网技术发展迅速，劳动力市场发生较大变化，平台经济、分享经济等新经济形态为灵活用工这一用工模式提出了新的机遇和挑战。但政府政策滞后、各地政策不统一，规制灵活用工、保障灵活就业者的权益的政策、法规还在不断完善中。

　　以“网约车”为例：2014年7月交通部颁布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，首次确立了打车软件的合法地位。但是2014年10月28日，沈阳市交通局宣布，在未取得出租营业许可的情况下，以提供“专车”或者“商务租车”服务为名的营运行为，属于非法营运。这是第一例地方政府叫停“专车”。2015年北京、重庆等地对“专车”等的相关法律认定也进行了多次反复。2016年7月28日，《关于深化改革推进出租车汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对外公布，“网约车”获得了合法地位，也明确“网约平台”可以与司机签署形式多样的劳动合同或协议，对雇佣合同的规范化体现了灵活安全性的理念。返回搜狐，查看更多

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